Circa 5 milioni di ettari di boschi, zone umide, terreni agricoli, coste in tutta Italia. Sono le terre collettive, una straordinaria cassaforte di risorse naturali di grandissimo rilievo ambientale e socio-economico presente in tutte le regioni.
Dai dati molto risalenti dell’Istituto
Nazionale di Economia Agraria emergeva che al 1947
erano stati oggetto di accertamento della presenza di diritti di uso civico
3.085.028 ettari (dei quali 2.596.236 gestiti dai relativi Comuni e 488.792
gestiti da Associazioni agrarie di varia denominazione), circa il 10% del
territorio nazionale, mentre accertamenti successivi tuttora non completati
fanno propendere per almeno altri due milioni di ettari di terre collettive.
Recentemente, dopo decenni di colpevole
trascuratezza, in diversi zone c’è stata una positiva inversione di tendenza,
grazie a una maggiore attenzione dovuta a vari fattori, non ultime alcune
azioni legali.
E’ il caso, in particolare dei demani
civici della Sardegna.
In seguito a istanze di accesso civico e
informazioni ambientali inoltrata (13 giugno 2023 e 21 novembre 2024) dal Gruppo
d’Intervento Giuridico (GrIG), l’Assessorato dell’Agricoltura e Riforma
Agro-Pastorale della Regione autonoma della Sardegna ha comunicato
(note prot. n. n. 13558 del 15 giugno 2023 e n. 29028 del 27 novembre 2024)
importanti aggiornamenti in merito alle operazioni di trasferimento dei diritti
di uso civico da terreni irrimediabilmente compromessi ad aree di elevato
valore naturalistico.
Si ricorda, infatti, che la legge n.
168/2017 in materia di usi civici è stata integrata con
le disposizioni poste dall’art. 63 bis della legge
n. 108 del 29 luglio 2021 di conversione con modificazioni e
integrazioni del decreto-legge
n. 77/2021, il c.d. decreto governance PNRR) che consente il trasferimento
dei diritti di uso civico da terreni ormai irrimediabilmente compromessi (es.
perché edificati) ad aree provenienti dal patrimonio comunale o
regionale di valore ambientale (es. boschi, coste, zone umide, ecc.).
In
seguito, l’Assessorato dell’Agricoltura e Riforma Agro-Pastorale della Regione
autonoma della Sardegna aveva comunicato che, dopo l’aggiornamento
delle relative procedure, è stata data concreta attuazione alle nuove
disposizioni nazionali.
Erano pervenute all’Assessorato
regionale dell’Agricoltura e Riforma Agro-Pastorale – Direzione generale
Agricoltura “n° 9 richieste di autorizzazione al trasferimento degli
usi civici, presentate dai Comuni di Allai, Oristano, Santa Giusta,
Siamaggiore, Benetutti, Borore, Monti, Santu Lussurgiu e Abbasanta, per le
quali sono stati avviati altrettanti procedimenti amministrativi. Dei 9
procedimenti avviati 5 sono stati conclusi (rigetto per Allai e autorizzazione
per Santa Giusta,Siamaggiore, Monti e Abbasanta), e gli altri 4 sono in corso
di svolgimento (Oristano, Benetutti, Borore e Santu Lussurgiu)”.
Erano stati autorizzati:
* Siamaggiore, trasferimento dei
diritti di uso civico da 505 metri quadrati di area urbana edificata (Via
Eleonora d’Arborea) a 730 metri quadrati di terreno agricolo (determinazione
dirigenziale n. 555 del 2 agosto 2022);
* Santa Giusta, trasferimento dei
diritti di uso civico di 1.060 metri quadrati da area della Caserma dei
Carabinieri a terreni agricoli (determinazione
dirigenziale n. 609 del 31 agosto 2022);
* Monti, trasferimento dei
diritti di uso civico da 105.836 metri quadrati di area urbana edificata
(abitazioni, scuola elementare, cimitero) e viabilità a 131.334 metri quadrati
di terreno agricolo, macchia mediterranea, pascolo (determinazione
dirigenziale n. 894 del 28 ottobre 2022);
* Abbasanta, trasferimento dei
diritti di uso civico da 2.313 metri quadrati di area urbana edificata a 3.155
metri quadrati di area agricola (determinazione
dirigenziale n. 419 del 17 maggio 2023).
Non è stato autorizzato il trasferimento
dei diritti di uso civico proposto dal Comune di Allai, in quanto
fornito di carente documentazione, non formulato con maggioranza dei due terzi
del Consiglio comunale e in assenza del previsto regolamento comunale di
gestione delle terre civiche (determinazione
dirigenziale n. 786 del 10 ottobre 2022).
Successivamente, con determinazione
dirigenziale n. 806 del 25 settembre 2023 (+ allegato), è stato autorizzato
il piano di trasferimento dei diritti di uso civico proposto
dal Comune di Oristano con deliberazione Consiglio comunale n.
38 del 28 luglio 2023 nella località costiera di Torre Grande: i diritti di uso
civico sono stati trasferiti dall’area
compresa fra la Torre spagnola e il porticciolo, ormai
irreversibilmente trasformata da circa 300 edifici (più di 15 ettari), alla
vicina pineta
litoranea (più di 16 ettari). Così è stato rintemprato il demanio civico
oristanese con una pineta di rilevante interesse ambientale ed è stata avviata
la soluzione alle problematiche residenziali per centinaia di cittadini
incolpevoli.
Sono stati, inoltre, autorizzati:
* Benetutti – Piano di
Trasferimento delle terre civiche (da metri quadri 3.627 a metri quadri 8.324)
autorizzato con determinazione. n. 933/19523 del 24 luglio 2024;
* Borore – Piano di
Trasferimento terre civiche autorizzato (da metri quadri 109,87 a metri quadri
16.896) con determinazione n. 924/19301 del 22 luglio 2024;
* San Vero Milis – Autorizzazione
trasferimento usi civici nelle Borgate marine (da circa ettari 12 a
ettari 36,77), autorizzato con determinazione n. 8847/18637 del 16 luglio 2024;
* Lanusei – Trasferimento
di uso civico su terreni comunali (deliberazione Consiglio comunale n. 21 del
31 luglio 2023), autorizzato con determinazione n. 1196/27587 del 7 dicembre
2023 (da metri quadri 4.072 a metri quadri 14.835);
* Vallermosa – Trasferimento
di diritti di uso (da metri quadri 20.501 a metri quadri 43.235), autorizzato
con determinazione n. 937/19551 del 25 luglio 2024.
Sono attualmente in corso di esame le
seguenti richieste:
* Urzulei – Richiesta
autorizzazione al trasferimento dei diritti di uso civico su altri terreni del
patrimonio disponibile comunale, aree in loc. Giustizieri e Silana;
* Ardauli – Richiesta
autorizzazione trasferimento usi civici (deliberazione Consiglio comunale n. 12
del 27 giugno 2024);
* Sindia – Richiesta
autorizzazione trasferimento usi civici (deliberazione Consiglio comunale n. 5
del 24 marzo 2023).
Sono state, invece, respinte le seguenti
richieste:
* Santu Lussurgiu – Trasferimento
uso civico vari terreni comunali (deliberazione Consiglio comunale n. 48 del 28
dicembre 2022), diniego con determinazione n. 1014/25195 del 13 novembre 2023
per inidoneità dei terreni (acquisizione mediante permuta di area già a uso
civico, probabilmente occupata senza titolo) su cui trasferire i diritti di uso
civico;
* Ardauli – Richiesta
autorizzazione trasferimento usi civici, diniego con determinazione n.
908/23597 del 24 ottobre 2023, per inidoneità dei terreni (area d’interesse
archeologico, parco extraurbano) su cui trasferire i diritti di uso civico;
* Pattada – Richiesta
autorizzazione al trasferimento dei diritti di uso civico su altri terreni del
patrimonio disponibile comunale, diniego con determinazione n. 327/8144
del 25 marzo 2024 per inidoneità dei terreni (parco urbano) su cui trasferire i
diritti di uso civico;
* Abbasanta – Richiesta
autorizzazione al trasferimento dei diritti di uso civico su altri terreni del
patrimonio disponibile comunale relativamente all’immobile ex ARST,
diniego con determinazione n. 146/4167 del 12 febbraio 2024 per carenza
parziale dei terreni su cui trasferire i diritti di uso civico..
L’Assessorato ha, infine, reso noto che
“sono in fase di conclusione gli studi propedeutici all’accertamento per
gli ultimi sette comuni nei quali gli usi civici sono ancora da accertare
(Jerzu, Loceri, Osini, Riola Sardo, San Vito, Silanus e Sorgono) oltre che per
tre comuni nei quali l’accertamento si sta riesaminando (Orosei, San Nicolò
d’Arcidano e Villacidro)”.
Complessivamente, “al momento, sono
182 i comuni dotati del Regolamento di gestione degli usi civici approvato
ai sensi dell’art. 12 della L.R. n. 12/1994, e 58 quelli dotati del Piano
di Valorizzazione e recupero delle terre civiche approvato ai sensi
dell’art. 10 della stessa L.R. Sia per i Regolamenti sia per i Piani di
Valorizzazione molti comuni stanno provvedendo alla loro predisposizione per la
successiva approvazione da parte dei Consigli Comunali e conseguente
trasmissione alla Direzione Generale dell’Agricoltura per il parere di
competenza.”.
Il GrIG non può che
esprimere grande soddisfazione per vedere i concreti risultati in
Sardegna della propria campagna per la difesa e la buona gestione
delle terre collettive che da anni conduce in tutta Italia.
Che cosa sono gli usi civici?
Come noto, i terreni a uso
civico e i demani civici (legge
n. 1766/1927 e s.m.i., legge
n. 168/2017, regio
decreto n. 332/1928 e s.m.i.) costituiscono un patrimonio di
grandissimo rilievo per le Collettività locali, sia sotto il profilo
economico-sociale che per gli aspetti di salvaguardia ambientale (valore
riconosciuto sistematicamente in giurisprudenza)[1].
I diritti di uso civico sono
inalienabili, indivisibili, inusucapibili e imprescrittibili (artt. 3, comma
3°, della legge n. 168/2017 e 2, 9, 12 della legge n. 1766/1927 e s.m.i.). I
demani civici sono tutelati ex lege con il vincolo
paesaggistico (art. 142, comma 1°, lettera h, del decreto
legislativo n. 42/2004 e s.m.i.). Ogni atto di disposizione che
comporti ablazione o che comunque incida su diritti di uso civico può essere
adottato dalla pubblica amministrazione competente soltanto a particolari
condizioni, previa autorizzazione regionale e verso corrispettivo di un
indennizzo da corrispondere alla collettività titolare del diritto medesimo e
destinato a opere permanenti di interesse pubblico generale (artt. 12 della
legge n. 1766/1927 e s.m.i.).
La nuova norma per una migliore gestione
dei demani civici.
Su proposta dell’on. Alberto Manca
(M5S), è stato approvato l’art. 63 bis della legge
n. 108 del 29 luglio 2021 di conversione con modificazioni e
integrazioni del decreto-legge
n. 77/2021, il c.d. decreto governance PNRR) consente alle Regioni e
Province autonome di legiferare sul trasferimento dei diritti di uso civico (o
la permuta) da terreni ormai irrimediabilmente compromessi (es. perché
edificati) ad aree provenienti dal patrimonio comunale o regionale di valore ambientale
(es. boschi, coste, zone umide, ecc.).
Così verrebbe preservato il capitale
ambientale della collettività e, contemporaneamente, verrebbe offerta una
soluzione per le tante famiglie incolpevoli che hanno magari realizzato la
propria casa su aree a uso civico.
Legge n. 108 del 29 luglio 2021
–omissis –
art. 63 bis
Modifiche all’articolo 3 della legge 20
novembre 2017, n. 168, in materia di trasferimenti di diritti di uso civico e
permute aventi a oggetto terreni a uso civico
1.All’articolo 3 della legge 20 novembre
2017, n. 168, sono aggiunti, in fine, i seguenti commi:
«8 -bis. Le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano possono autorizzare trasferimenti di diritti di
uso civico e permute aventi a oggetto terreni a uso civico appartenenti al
demanio civico in caso di accertata e irreversibile trasformazione, a
condizione che i predetti terreni:
a) abbiano irreversibilmente perso la
conformazione fisica o la destinazione funzionale di terreni agrari, boschivi o
pascolativi per oggettiva trasformazione prima della data di entrata in vigore
della legge 8 agosto 1985, n. 431, e le eventuali opere realizzate siano state
autorizzate dall’amministrazione comunale;
b) siano stati utilizzati in conformità
ai vigenti strumenti di pianificazione urbanistica;
c) non siano stati trasformati in
assenza dell’autorizzazione paesaggistica o in difformità da essa.
8 -ter I trasferimenti di diritti
di uso civico e le permute di cui al comma 8 -bis hanno a oggetto terreni di
superficie e valore ambientale equivalenti che appartengono al patrimonio
disponibile dei comuni, delle regioni e delle province autonome di Trento e di
Bolzano. I trasferimenti dei diritti e le permute comportano la
demanializzazione dei terreni di cui al periodo precedente e a essi si applica
l’articolo 142, comma 1, lettera h) , del codice dei beni culturali e del
paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
8 -quater. I terreni dai quali sono
trasferiti i diritti di uso civico ai sensi di quanto disposto dai commi 8 -bis
e 8 -ter sono sdemanializzati e su di essi è mantenuto il vincolo
paesaggistico».
2. Dall’attuazione delle
disposizioni di cui al presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori
oneri a carico della finanza pubblica.
La Regione autonoma della Sardegna e la
Regione Piemonte (art. 77 della legge regionale Piemonte n. 3/2003 e D.P.G.R.
Piemonte n. 7/R del 2003; F.A.Q.) sono state le prime
ad aver predisposto una normativa finalizzata ai trasferimenti dei diritti di
uso civico.
La disciplina attuativa in Sardegna.
Con la deliberazione
del 10 dicembre 2021, n. 48/15 la Giunta regionale sarda ha
approvato lo specifico “Atto
di indirizzo interpretativo e applicativo per la gestione dei procedimenti
amministrativi relativi agli usi civici di cui alla L.R. n. 12/1994, alla L. n.
1766/1927 e alla L. n. 168/2017” anche in attuazione delle disposizioni
nazionali in materia di usi civici, comprese quelle sul trasferimento dei
diritti di uso civico.
Successivamente sono stati approvati
il decreto
assessoriale n. 2539 DecA/50 dell’1 agosto 2022 – Aggiornamento delle direttive
operative per lo svolgimento dei procedimenti amministrativi in materia di usi
civici con il suo Allegato
al decreto assessoriale n. 2539 DecA/50 dell’1 agosto 2022 e il decreto
assessoriale n. 125 DecA/1 del 16 gennaio 2023 – Aggiornamento delle direttive
operative in materia di mutamento di destinazione funzionale alla stipula di
convenzioni tra i Comuni e l’Agenzia Forestas.
I vari procedimenti di competenza
regionale in materia sono stati raccolti in un unico atto d’indirizzo, dalle
procedure di accertamento all’inventario generale, dal recupero dei terreni
illegittimamente occupati ai piani di valorizzazione, dai regolamenti comunali
di gestione agli atti di disposizione dei terreni a uso civico, dalle
competenze sulla vigilanza alle legittimazioni, ai trasferimenti dei diritti di
uso civico, alle permute.
Ora, come i primi provvedimenti
regionali di autorizzazione al trasferimento di diritti di uso civico
testimoniano, molte vicende di riordino dei demani civici potranno essere
finalmente affrontate e risolte concretamente con beneficio per le collettività
locali, l’ambiente e i cittadini, a iniziare – se le rispettive amministrazioni
comunali avessero un sussulto di buon senso – da Orosei e da Villasimius.
La situazione dei demani civici in
Sardegna.
Anche in Sardegna, dopo troppi anni di
cattiva gestione, di lassismo e di abusi, il futuro dei diritti di uso civico
appare migliore.
Dopo parecchi anni di lavoro e – nel
piccolo – tante azioni legali e di sensibilizzazione da parte del GrIG, sta
giungendo a positiva conclusione l’operazione di accertamento dei demani
civici presenti nel territorio isolano da parte dell’Agenzia Argea Sardegna, già delegata in
materia dalla Regione autonoma della Sardegna, e poi dalla Direzione
generale dell’Agricoltura e Riforma Agro-Pastorale.
E’ stato così finalmente reso nuovamente
consultabile l’Inventario
regionale delle Terre civiche, il documento fondamentale, di
natura ricognitiva, per la conoscibilità dei terreni appartenenti ai demani
civici in Sardegna.
Secondo quanto oggetto di provvedimenti
di accertamento, risultano terreni a uso civico in 340 Comuni sui 369 su cui
sono state condotte le operazioni. I Comuni sardi sono 377: mancano ancora le
attività di accertamento su 7 Comuni, nei quali si stima, comunque, la presenza
di terre collettive.
In 30 Comuni, al termine delle
operazioni, non sono risultati terreni a uso civico.
Complessivamente (considerando anche gli
ultimi 7 Comuni dove devono esser svolte le operazioni di accertamento, ma dove
se ne stima la presenza), dovrebbero essere 348 su 377 i Comuni dove sono
presenti i demani civici, ben il 92% dei Comuni sardi.
Sono stati, inoltre, verificati e
aggiornati i dati (estensione, catasto, ecc.) relativi ai 340 demani civici
accertati (luglio 2021).
L’estensione complessiva delle terre
collettive finora accertate è di circa 303.676 ettari, pari al 12,62%
dell’Isola.
L’Istituto Nazionale di Economia Agraria
stimava (1947) la presenza di 314.814 ettari di terreni a uso civico in
Sardegna.
Tasti dolenti rimangono alcune gravi
carenze gestionali, soprattutto in tema di recupero dei terreni a uso
civico illegittimamente occupati, migliaia
di ettariattendono il recupero alla fruizione collettiva.
A Carloforte ben 48
ettari illegittimamente occupati sono stati recuperati in via bonaria al
demanio civico nel
2018, ma – a quanto pare – l’esempio virtuoso non è stato seguito.
I rispettivi Comuni e
la Regione autonoma della Sardegna (in via sostitutiva) sono
competenti per le azioni di recupero (art. 22 della legge
regionale Sardegna n. 12/1994 e s.m.i.), che cosa si aspetta?
[1] vds. sentenze
Corte cost. nn. 345/1997, 46/1995, 210/2014, 103/2017, 178/2018 e ordinanze
Corte cost. nn. 71/1999, 316/1998, 158/1998, 133/1993. Vds.. anche Cass.
civ., SS.UU., 12 dicembre 1995, n. 12719; Cass. pen., Sez. III, 29 maggio 1992,
n. 6537.
Stefano Deliperi è il portavoce del
Gruppo d’Intervento Giuridico (GrIG)